“快进键”下的西安城改演变史

　　2018年的最后一个月，在京沪等地，有关开放集体土地入市的探讨成为最牵动社会神经的话题之一。2018年12月23日至29日，《土地管理法修正案(草案)》提请初审，草案中重点增加了有关集体建设用地入市、宅基地流转退出等内容。 

　　同一时间，北京(楼盘)市推出了7宗共有产权房用地，其中大兴区瀛海镇3宗集体建设用地的使用权集中出让，为北京  第一次 利用集体建设用地建共有产权房。而在早前的10月22日下午，上海(楼盘)土地交易市场又成交一幅农村集体用地入市试点地块，这已是上海继松江区永丰街道新城主城H单元H30-01号、H41-04号地块后松江区第三幅集体土地入市试点地块。 

　　2017年8月，国土资源部、住房城乡建设部下发关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知中，确定了北京、上海、沈阳、南京(楼盘)、杭州(楼盘)、合肥(楼盘)、厦门(楼盘)、武汉(楼盘)、广州(楼盘)、佛山(楼盘)、肇庆(楼盘)、成都这13个城市位第一批开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点城市。　　多年来，关于集体经营性建设用地直接入市的呼声不绝，支持者称此举能产生诸多积极效应：比如，与原先集体经营性建设用地征收补偿相比，直接入市有望给农民带来土地入股等形式改变，从而增加农民收入等。虽然土地法修订草案在2019年还需二审乃至三审，最终能否通过仍存变数，但2018年末的种种迹象还是令外界感到：眼下正处于开放集体土地入市的前夜。 

　　西安(楼盘)业界在2018年末的关注焦点却与北京、上海等地略有不同，令相关方面为之疯狂的是一份名为《西安市绕城高速以内集体土地上棚户区和村庄三年清零行动方案(2018-2020)》(下简称‘城中村清零行动’)，其主要内容是：2018年到2020年，西安用3年时间，完成绕城高速以内的棚户区、城中村全面清零。　　梳理一年来相关公开信息可见，城中村清零行动的基础动议来自一年之前。2017年11月24日，西安发布《品质西安建设补短板三年行动计划实施方案》，其中第十二条为：“加快城中村改造，完成重点区域棚户区改造建设要求：2019年底前计划实施63个城中村和25个棚户区；2019年后计划实施54个城中村和42个棚户区”。2018年初，西安便公布了18、19两年的城棚改造任务。　　2018年12月12日，《西安日报》刊发题为《打好三年清零攻坚战 按下城改“快进键”》的报道内容称：“2018年2月7日我市提出‘下决心在2020年解决三环内城中村改造’。8月13日提出尽快出台“绕城高速公路以内城中村三年清零行动专项方案”。10月10日设立了西安市绕城高速公路以内城中村和村庄三年清零行动作战指挥室”。 

　　报道显示，西安此次的清零计划共涉及拆迁114个城中村和待提升64个村庄，并已起草制定了《西安市关于强化政府主导棚户区改造工作的实施意见》《西安市棚户区改造以成本核算改造综合用地的补充意见》《关于我市部分棚户区改造项目按照原有政策执行有关问题》等系列政策文件。目前，正在研究制定《全市集体土地上棚户区征收补偿指导意见》和修改《西安市棚户区改造管理办法》等政策性文件，确保为三年清零行动顺利实施提供强有力的政策支撑。 

　　据此来看，从2002年开始起步、探索，2007年正式全面推行，八年多之后又陷入“四面漏风、八方起火”之困境的西安城改，即将迎来一次脱胎换骨式的升级，以及有如西安日报文章题目中所称“按下快进键”般的加速。此举对于西安来说意味着什么？需要从西安城改十多年来的演变加以辨认。 

　　在西安曾经自封或公认的诸多以“之都”为后缀的名号里，最货真价实的除了“美食之都”外就当属“城中村之都”，城中村，是西安除肉夹馍之外的另一大“土特产”。 

　　《学习与研究》杂志2011年第5期曾刊登过西安市委政研室会同市城改办、市统计局、市社科院联合调研组撰写的《城中村改造的成功范例——关于西安市城中村改造的调查》一文，内有如下表述：“由于地处经济欠发达地区和历史原因，西安市的城中村数量在全国副省级城市中属于较多的城市之一。据统计，全市城六区共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村286个，涉及人口37万人；加上郊三区40个城中村，共计城中村326个”。 

　　作为全国城中村数量首屈一指的城市，西安很早就开始着手城改。城中村改造从诞生起就面临着三种路径选择：政府主导、企业主导、村集体主导，西安则对这些路径进行了逐一尝试。城中村改造也随之经历了起步、探索和全面推进三个阶段。 

　　2002年起，西安市按照“自筹资金，自我改造，自我发展”的“三自”方针进行城中村改造。这种村集体主导的改造的模式中，改造资金通常由村集体经济以及村民家庭进行经济投资，能搞起来的城中村一般是那些规模不大，村民还具备一定投资能力的，其中不乏成功案例但却不具备推广意义。 

　　对于西安市的大部分城中村而言，村集体经济与村民家庭经济能力，尚不足以支撑旧村整体改造的重任；并且改造中涉及村民利益问题，许多关键因素尚不明确，使村民缺乏参股投资的积极性。相应的配套政策也不完善，加之建新不拆旧和资金匮乏等问题，造成城改工作进展缓慢。 

　　于是2005年3月，西安市成立了城中村改造工作领导小组，开始尝试政府主导模式，当时明确的城中村改造基本原则为：“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”。 

　　政府主导模式听起来很美好，现实却是需要大笔的资金做支撑，尤其是对于西安这种城中村数量多、规模大、问题重、改造任务艰的地方来说更是如此。而西安一直以来面临的最大问题就是两个字：没钱。 

　　无奈之下，西安在以往“三自”的村集体主导路径基础上经过一番杂糅，提出了“政府主导，市场运作”的城改思路。其具体做法为：在明确政府各级机构权利职责，定原则、给政策、创环境，统一编制规划、改造方案、策划招商、实施拆迁安置和实行无形改造工作的前提下，坚持市场运作，通过项目设计、策划包装、主动招商和以商引商等多种方式，积极吸纳社会资本参与西安城改。 

　　2007年8月，西安在全国率先成立了政府直管的正局级部门——西安市城中村改造办公室，集中办理改造范围内的计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项。此举在当时的确领先全国，许多城市虽有城改办，但规划、审批等所需职能仍在其他职能部门处，城改办批了项目之后就沦为一个协调机构，机制运转相当不畅并容易产生矛盾。与此种情形相比，西安城改办的职能权力则要完备得多。 

　　机构搭建之外，西安还出台了《西安市城中村改造管理办法》、《关于加快城中村改造工作的意见》、《西安市城中村村民房屋建设管理办法》、《关于城中村无形改造工作有关问题的通知》等一系列政策。客观评价，在政策机制、规则设计上西安城改确实可以称得上走在全国前列。此后，西安信心满满地开始将城改由点到面、全面推开。 

　　多年之后，西安推行的这一套城改方法有了一个流行称呼：城改西安模式。其路径与核心思路被归纳为：“政府主导、市场运作、整村(项目)拆除、安置先行、有形与无形改造并重”。官方宣称该模式是经过多年探索与实践创造出来的，并走在了全国前列。 

　　2015年12月底，也就是“十二五”收官的时候，西安城改办通过媒体公布了一个成绩单，当时是这样说的：“自2007年启动棚户区改造工作以来，经过近9年艰辛实践，共完成206个城中村和66个棚户区改造项目拆除工作，完成137个城中村和33个棚户区、涉及46.59万人的回迁安置工作。全市城中村房屋征收及安置房建设累计完成投资约1051.3亿元，加上配套开发累计完成投资约2024.06亿元；全市国有土地上棚户区改造累计完成投资约213.69亿元”。 

　　其中“十二五”期间的业绩是：86个城中村和33个棚户区改造项目的拆除工作，完成102个城中村和24个棚户区回迁安置工作。当时也发布了接下来5年的城改工作计划：“十三五”期间，西安市计划新启动43个(力争启动50个)集体土地上棚户区(城中村)项目；计划启动30个(力争启动45个)国有土地上棚户区项目；两者合计共73个(力争新启动95个)棚改项目。　　当时的城改“十三五”规划内容较为显著之处是：西安大大压缩了接下来五年的城中村改造规模，其计划新启动的城中村改造项目数量仅是“十二五”内已完成数量的一半，城市棚户区改造的计划规模也比十二五略微下降，虽然在句后的一个括弧里鼓足勇气加上了那句“力争新启动95个”，但字里行间已能看出：对于城改，西安已经是“嘻嘻儿”的了。 

　　西安怎能不烦，在2015年底的时候，多年城改累积的矛盾已经达至顶点：全市地产库存升到两千万平米以上，房价降到5年前以下，在城市的东南西北郊，“处处闻啼鸟”的景观稀罕得如大海捞针，而城改项目的烂尾之声却是处处随听闻。更为令人头疼的是，涉足城改项目的老板们不是资金链已经断掉就是在资金链快要断掉的路上。跑路，正成为老板们的标配，就如维权早已成为拆迁户与购房人的日常。 

　　西安城改项目烂尾的规模与严重程度反映在以下数据中：2016年8月31日，西安市城改办召开2016年货币化安置现场交流会，会议通报了41个延期回迁项目。“延期回迁项目”是烂尾的一种委婉叫法，但你不得不佩服这种在名称上所做处理中蕴含的精明。 

　　大约一年后，在2017年7月召开的西安市棚户区改造现场推进会上，期回迁项目的数量仅仅减少了两个变成39个，名称上又变为“回迁安置超期项目”。此时，西安楼市已经升温明显，各路全国性品牌房企蜂拥而至急于分一杯羹，除直接拿地之外还常采取直接收购陷入困境的城改项目，然后改头换面重新推出的操作手法，但即使这样的氛围下，这次现场会上仍通报称39个项目中有9个进展缓慢，17个一年来无实质性进展。城改烂尾蔓延之深度、广度可见一斑。 

　　是什么让西安的城改运行十余年后落得如此混乱局面，客观而论并非政策设计，绝大部分问题出在了操作层面。 

　　按照西安《城中村改造管理办法》等政策规定，城改开发商与政府签订框架协议后需要在指定银行设立拆迁补偿安置资金专用账户，足额存入拆迁安置资金，并与开设拆迁补偿安置资金专用账户的银行和西安市城中村改造办公室签订拆迁补偿安置资金使用监管协议。城改项目经立项、规划后、取得“拆迁许可证”后开始实施拆迁；拆完之后一般村民过渡期为30个月，在此期间开发商需要先给拆迁户完善安置房建设并进行回迁安置；然后土地部门根据该项目的拆迁量和安置量给开发商核定相应土地用于地产开发，西安市通常按每安置一名村民给开发商85平米的开发土地的标准进行；剩余土地政府收储之后可以按招拍挂程序公开出售。 

　　观察该流程很容易看出，从介入城改到正式发售回笼资金之间的周期是相当漫长的，这期间若加上人为的耽搁、拖延、刁难、扯皮、扎势，耗时多久真就没谱了。因此，城改客观上就要求参与的开发商必须具备相当资金实力与耐力。 

　　可惜的是，西安的许多城改项目从起手操作就直接奔向了“糜子地”。在最初的招商环节，大量兜里比脸还干净的“龟五槌六”们经过一番乔装打扮，再向对口部门人员施以一些“甜蜜蜜”，通过各显神通的手段拿到开发权，就摇身一变被堂而皇之推上“改造主体”的神坛。这些人嘴上念佛，打着为了城市更美好的幌子，其实心里碟货，不过是想耍弄一些空手套白狼的戏码。 

　　他们本就实力有限，用民间借贷勉强投入初期资金后紧接着就陷入城改特有的“手续泥潭”。在手续环节，城改项目因为涉及土地和回迁安置等问题，本就流程繁琐、手续众多，居于众多审批核心的集体土地变性这一环更还有相当难度，即便项目手续在西安市级层面都顺利通过，何时能成功变性拿证也有赖地方在国土部排队等待建设用地指标的“收成”情况。 

　　除了这些客观存在的问题，西安行政效能长期呈现的特色更让城改项目手续办理周期被人为拉长。例如，2010年保利地产(600048,股吧)进军西安的首个项目就是一个城改项目，但四年之后，保利在西安已经又陆续开盘甚至封顶了三个普通商品房项目，那个城改项目仍处于推进缓慢工地荒芜的状态。 

　　漫长的手续周期与对外销售、回笼资金很快构成难解之矛盾，这也是少有大型品牌房企参与西安城改的主要原因。城改项目手续慢、手续难的现实对于大房企来说可能只是一个碰与不碰的指标，但对于已经冒险入局的小房企、“空手道”老板们来说则是生与死的问题。 

　　在西安城改的多年实践中，小老板们解决这一矛盾的主要方法主要是无证销售。他们以低价为基础，以大部分为虚构的各种光环为背书，凭着啥事情都敢拍胸脯承诺的胆色，看准老百姓(603883,股吧)都爱贪便宜的心态，靠无证销售甚至欺骗将众多购房人兜里的钱掏出来暂时或者永远塞进自己的兜里，这样的乱象却成为西安城改最主要的“造血”途径。 

　　从购房人处弄来钱之后，项目若能推进顺利就可以继续抵押贷款，再辅以民间借贷等手法便可持续野蛮生长，楼市行情较好的那几年，这样的套路屡有成功。但这种空手套白狼最经不起楼市的起伏，2012年后西安楼市明显转凉，肩上扛着各种杠杆的小城改开发商们便陆续原形毕露。 

　　在遇人不淑上，西安东郊的韩南村、韩北村城改项目是一个经典案例。该项目顶着“西安最大城市综合体”、“陕西、浙江重点合作项目”、“投资百亿大盘”等光环，招来的开发商却是一个浙江东阳的包工头式商人，其开发企业在介入城改时开始不具备资质，后才勉强补上了一个四级资质。通过天花乱坠的宣传，东阳商人顺利收取了3.5亿楼花资金，但最终还是在2015年神隐了。之所以叫神隐，是因为当有媒体称其跑路时，该人士竟然隔空喊话自刷存在，却又坚持不露面只是称自己在该城改项目上已经投入了7.1亿人民币，可其无法解释的是：为何投入7亿多且5年时间项目工地只有一个坑和三座已经停工已久的“半拉子”安置楼。　　在西安城改领域，类似这样的烂尾、崩盘故事是五花八门、不胜枚举，可谓是人生之悲喜起伏，世间之荒诞多面尽在城改。若要用一句话总结就是：“真是把精成杂咧”。 

　　中登集团是西安有名的“城改王”，2011年，在几个商品房开发项目上尝到甜头的中登集团开始介入城改，以1000万收购西安十里铺城中村建设有限公司后拿下十里铺城改项目，彼时其以为捡了个大便宜，甚至视城改为难遇之商机。 

　　集团董事长宋玉庆在公司当年年会上给中登发展提出了罕见的宏伟目标，此后，中登又一口气揽下了西安城北尤家庄村、全家村、牛王庙村三大城改项目，但一年后，受宏观经济形势影响，中登一头栽进城改里便再也没能舒舒服服地抬起来。过渡费拖欠、城改项目延期、债务危机、资金链断裂、官司接踵而至...，至2018年10月底，西安中院以其隐匿财产、一房两卖三卖等事由强制搜查中登总部时，中登作为30多起诉讼的被执行人，共计欠债超20亿元人民币，其开发的商品房出售已十三年仍未办理房产证。　　而就在2018年8月，宋玉庆在内部讲话时还诉苦称：“仅一个牛王庙村回迁就投入了4.5个亿，一分钱都没有回收。”这种说法与西安东郊长安集项目老板声称的“投了7.1个亿”但项目却没进展的情景是何其相似。西安城改烂尾现象中令人大感意外的就是，每每事发，这些开发商都振振有词，称自己是受城改泥潭拖累才令项目至此。 

　　这也是西安城改十多年来最大的谜团：一方面是大小开发商宣称已经持续投入巨资，另一方面则是村民抱怨被几乎净身出户，购房人叫苦付了购房钱项目却长期没动静。假如开发商所言基本为实，那投入的钱哪儿去了？或者开发商一派谎言，那这些镚子儿没有的所谓老板一堆一堆为何就被奉为座上宾？被筛选为改造主体？西安城改的悲哀就在于此：政策尚能算给力，但操作却不出力，再加奸商乱使力，终致百姓很无力。 

　　面对“城改并发症”的频频发作、愈演愈烈，西安不可能安坐。从2015年起，西安借助国家去库存的政策空间开始调整城改思路。思路的改变首先体现在相关概念的表述上。2015年，棚户区改造被提升至更高政策层面，对城中村改造的公开提法也随之出现微妙变化，城中村改造与城市棚户区改造“统一番号”为棚改，内含的两类改造对象分别称为集体土地上棚户区改造与国有土地上棚户区改造，其中集体土地上的棚户区改造就是通常所称的城中村改造。 

　　看似简单的“统一番号”，实则是希望让城中村改造也搭上国家棚改货币化安置的优惠便车，西安很快出台了几部“搭车梯子”。2015年6月25日发布《促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》，简称“西安房九条”，其中涉及棚改的内容称“原则上不再新建实物安置房，实行货币化安置”； 

　　2015年7月20日，紧接着发布了《关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》，内容共涉及棚户区改造工作8个方面的政策，简称“棚改新八条”。其对棚改货币化安置着重进行了强调，称“要切实加大棚户区改造货币化安置的政策引导，适当提高货币化安置奖励标准，鼓励被征收人选择货币化安置，将提供“货币直接补偿给被征收人；征收人购买商品住房安置被征收人；政府通过搭建平台或预订服务，提供房源供被征收人选购”三种货币化安置方式供大家选择”。 

　　除此之外，该意见还称“针对一些因资金短缺等原因长期不能启动和开工建设的项目，由各区(县)、开发区依法组织实施项目部分或项目整体清盘，并制订具体实施方案，在完成资产清理、经济核算等工作后，应重新确定实施主体，加快项目实施工作”。这段话的用意很明显，就是要将之前城中村改造中出现的问题置于棚改政策框架下重寻出路予以解决。 

　　西安“房九条”与“棚八条”实际上吹响了“给城改擦沟子”的号角，用来“擦”的主要手段是货币化安置的种种优惠空间，为了抓牢这颗“救命稻草”，2016年6月24日、25日连续两天又发布实施了《棚户区改造货币化房票安置管理办法》和《关于化解房地产库存促进房地产市场健康发展的若干意见》(简称“楼十条”)。 

　　西安“楼十条”对棚改相关工作再次进行了细化和明确，称要“鼓励房屋征收实行货币化安置，并要求充分利用国开行、农发行支持棚改的金融政策，对新实施的棚改项目，货币化安置率不得低于50%，有条件的要进一步提高货币化安置比例；对商品房消化周期超过18个月的区县、开发区原则上不再新建实物安置房，全部实行货币化安置的刚性要求”，并配合出台了一系列优惠激励政策。 

　　努力“擦沟子”的同时，城改的搞法也随着称谓上统一而逐步变化，2016年西安正式提出棚改工作要“加快四个转变，实现三个突破”，主要内容为：加快推进棚改项目从市场运作为主向政府投资为主、从单个项目策划向区域整体规划、从实物安置为主向货币化安置为主、从单一安置房建设向侧重公共设施建设的转变，全面实现棚改品质提升、货币化安置、政府购买棚改服务等工作的突破。最终积极稳妥地推进“品质棚改”建设。 

　　与之前推行了9年的那套“政府主导、市场运作、整村(项目)拆除、安置先行、有形与无形改造并重”的西安模式相比，其中最明显的改变就是不再强调市场运作与安置先行。 

　　换个角度看，“品质棚改”的提出也是对之前十多城改结果的一个莫大(博客,微博)的讽刺，它间接承认了以往城改中品质的缺乏，而“四转变、三突破”则是借用棚改货币化来给之前的“西安模式”踩了刹车。接下来几年，那个曾“走在全国前列”的“城改西安模式”更是一步一步被边缘化，旧城改造从此在西安正式开启了改弦更张之路。 

　　不仅是方法思路的改弦更张，两年之后，随着楼市的持续升温，西安对于城改的热情也骤然高涨。比较一下2015年末西安公布的未来5年城改计划与2017年末的数据，会发现虽然当时“十三五”已经行至将半，但西安还是很亢奋地对城改计划进行了大幅提高：城中村改造数量从之前的计划实施“43个(力争50个)”提高到三年改造117个，已经接近原计划的三倍；城市棚户区改造数量从之前计划的“30个(力争45个)”提升至67个，是原来的两倍多。这不是“按下了城改快进键”，准确说应是“连按几下快进键”。 

　　站在2017年底那个时点回头看两年前公布的西安城改“十三五”规划，感觉到底是不寒而栗还是热情万丈，只有那些具体承担任务的人清楚。外界目前唯一可以确定的是，从2018到2020的这三年，涉及近两百个村庄(除拆除117个城中村外还有64个整治提升的村庄)“城中村清零行动”将是一次需要莫大勇气与资金的艰巨任务，也将深刻改变此城人民的生活。待续。—《调查清样》