渭南

论房地产税:真的能有效抑制房价吗?

2018年02月25日来源:英大金融房产时评责任编辑:jingjing

我们期盼,真正以建立现代财政制度为目的,制定一个开征房地产税的可操作的有效方案,交纳税人自由讨论,最后由人大批准通过,一步一步不走样地实施。

不久前,财政部部长肖捷在《人民日报》发表了《加快建立现代财政制度》的文章,明确提出,要按照“立法先行,充分授权,分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。他同时表示,要力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。文章一发表,开征房地产(持有)税一下子成为人们关注的中心。

从目前的情况来看,意见分歧很大。反对者有之,主张开征者亦有之。从我国目前的决策机制和治理方式来看,凡政府决定要做的事情,都会全力推进,落地实施。政府决定要在2020年落实完成税改任务,那么,房地产税的出台实施也就是没有任何疑义的。既然如此,讨论一下开征房地产税的目的和作用是必要的,特别是应当以什么为目的,实际以什么为目的?应当会有什么作用,实际会起到什么作用?

从肖部长的文章和现有的讨论来看,开征房地产税的目的有三:一是完善税收制度,建设现代财政制度,实现税权法定,预算公开;二是确立地方主体税种,增加地方财政收入;三是抑制房价过快上涨,建立房地产发展长效机制。三者虽然都是开征房地产税的题中应有之义,但究竟以何者为主,或者说实际以什么为主,却大有讲究。

能否抑制房价有待观察

房价始终是备受关注的热点话题。最初提出开征房地产税是在房价迅速上涨的年代,很明显,当时人们把它作为约束炒房、抑制房价过快上涨的手段。前些年,上海(楼盘)和重庆(楼盘)双双试点开征房产税,也是出于这个目的。直到现在,人们对此仍然寄予厚望。

财富证券对北京(楼盘)开征房地税进行了模拟测算,如果人均住房40、45和50平方米免税,考虑到其对新增住房供求的影响,北京市房价下跌的范围在11%~38%、10%~25%和5%~12%。这种模拟是有意义的,但实际情况会怎么样,恐怕是模拟不了的。

从理论上来看,开征房地产税会增加房子的持有成本,在其他条件不变的情况下,自然会抑制需求、增加供给,导致房价下跌。模拟测算也是据此而做的。但是影响房价的因素很多,且不同的市场条件会出现不同的情况。例如,在需求大于供给的地区,开征房地产税,卖方有可能把税收负担转嫁给买方,同时在增加租房源的同时,也可能提高房租,因此,开征房地产税能否使房价下跌,能否下跌到上述比例,恐怕还值得进一步观察。与此同时,随着房地产税的征收,其他因素会怎样变化,是抑制还是刺激房价,还说不定。讨论这样的问题,不能以其他条件不变为前提。那是沙盘推演,不是现实生活。

关于房地产业平稳发展的长效机制更是一系列制度安排的综合,其主体是住房制度本身。此外,还有住房金融制度、住房土地制度和房地产税收制度。我们的住房制度本身就相当复杂,城乡有别,公有产权和私有产权以及共有产权房、大产权房和小产权房也不一样,政府的“五限”(限购、限贷、限价、限售、限商)虽然抑制了房价的过快上涨,却直接干预和扭曲了房地产市场,而住房金融和土地制度则成为房价上涨的重要推手,不解决这些问题,仅仅靠开征房地产税能建立长效机制吗?房地产税制的设计和实施能适当吗?退一步讲,即使适当,又能解决多少问题?这是一种仅就房地产谈房地产税的思路。

不应单纯用于增加地方财政收入

设立地方主体税种,增加地方财政收入,确是房地产税能够实现的一个目标,也是加快推进开征房地产税的现实考虑。其原因有以下几个方面。

一是自从1994年实行分税制改革,特别是进入21世纪以来,中央和地方财政收支增长态势明显不同,地方是支出增长快于收入,而中央是收入增长大大快于支出,因而,到2016年,转移支付分别占中央和地方财政收入的60%和50%以上。这种安排的好处是便于中央对地方的控制,维护全国统一,而弊端是形成中央和地方的税收博弈,地方财政不可能独立,不可能自我约束、自我负责、自求平衡。

二是不论是发达地区,还是不发达地区,土地出让金都占地方政府财政收入相当大的部分,近几年占到40%~50%,因而有了“土地财政”一说。2013年最多,超过了地方财政收入的60%,此后开始减少,2016年正值房地产热,占比也只有2013年的85%。既然地卖得差不多了,地方财政再靠卖地过日子也就有了问题。不仅如此,土地出让金虽然让地方过了几年的舒服日子,但也许是搞乱财政关系的一大原因。

三是截至目前,辽宁、内蒙和天津(楼盘)等不少地方先后披露财政数据造假,现在入不敷出,发生财政危机,急待增加收入,摆脱困局。中央已经明确,谁的孩子谁来抱,中央不增加转移支付,剩下的办法就是增加新的地方税种和税收。

四是原来的税制设计中,营业税是地方的主体税种,营改增以后调增了地方增值税的分成比例,但地方作为一级独立财政,没有了独立的主体税种。

基于以上考虑,开征房地产税的目的在于解决地方财政问题。这是可以实现的。因为房子是不动产,不动产的税收是稳定的,不能流失。据财富证券的测算,如果北京市对超出免征面积40、45和50平方米的部分,按照2017年第3季度房屋实际价值的1%征税,则现在有房家庭人均交税额分别为8495.4元、3460.1元和1950.4元。即使按最低标准计算,也是相当可观的一笔收入。不过,这是一种就税收谈税收的思路。虽然达到了增加地方财政收入的目标,但却无法实现建立现代财政体制的目标。

征与用要符合现代税收体制原则

建立现代税收体制是十八届三中全会确立的改革目标,肖部长文章的题目也画龙点睛,明白宣示。对此,我们确信不疑。问题的关键不在于确立这样的目标,而在于如何实现这一目标。

首先,设立地方主体税种,前提是明确中央和地方事权和财权(即现行说法叫支出责任)的划分和安排。国务院已经关注了这个问题,并出台了相关文件。应当是先确定地方政府的事权,即干什么事,然后按照干事的需要确定地方的财权,有什么收入,负什么支出责任。这也符合以支定收的原则。从我国目前的实际来看,其中最重要的是,地方官员要不要对本地的经济发展直接负责,其财政支出中是否要包括有关经济建设的支出。与此相应,考核官员政绩的标准是否要看投资和GDP。在不少人看来,政府一手抓公共治理,一手抓生产建设是中国模式和中国经验,如果政府要抓生产建设,钱从哪里来?恐怕税收是不能用于生产建设的,这是公共财政最基本的原则。不解决这个问题,政府行为是扭曲的,中央和地方关系是理不顺的,也有悖于建设现代财政制度的根本目的。

其次,房地产税如何征收和支用绝不仅仅是具体做法问题,其背后有着重要的原则考虑。中国地方政府有多个层级,省、地(市)、县、乡镇,由哪一级征收?是哪一级的收入?现行原则是充分授权,由地方(省市自治区一级)决定。按照中国的现实,除个别财政收入充裕的地方有可能主要作为地(市)和县级收入以外,大部分地方可能主要作为省级收入,小部分由基层分享。这样房地产税收也就与其他税收没有什么区别。国外的房地产税一般由基层政府征收和支用,在很大程度上是一种学区税。这样安排目的明确,收支透明,便于纳税人监督。而我们的房地产税,从使用上看,没有明确的目的,因而只剩下了增加地方政府收入的考虑。不明确这一问题,所谓税权法定,预算公开,也只是走走立法程序而已。

再次,关于增税和减税。前已指出,税收是营商成本的重要组成部分,开征房地产税显然是在增税,虽然征收的对象是房屋持有者个人,不像增值税和所得税那样直接影响企业成本和利润。为了使房地产税立法尽快通过实施,政府考虑,在征收房地产持有环节税收的同时,适当调整和调减建设和交易环节的税收。这是一种正确的设想和考虑。但是,现有建设和交易环节的税收有10多种,复杂繁琐、自由裁量权很大,怎么调、怎么减也是个大学问。其实,最好的办法是合并简化,去掉大部分税种,使建设和交易环节的税收只有一两项。这是替纳税人着想,是真正的简政。特别是土地出让金如何安排,这也许是最混乱、最不透明、最易滋生贪污腐败的领域,如能借助此次税改将此规范化,也将是一大进展。

最后,开征房地产税,推进税制改革,是国之大事,关系到每一个人的切身利益。能否发动全民自由讨论,是其成败的关键一着。特别是对是否开征房地产税分歧很大,更需要纳税人自由讨论。所谓自由讨论,就是不设禁区、不抓辫子、不打棍子、不秋后算账,什么人都可以讲话,各种意见都可以发表,好话、坏话,甚至骂人的话都可以讲。各方充分表达诉求、沟通利弊,将对制定和推进更加合理的房地产税开征方案起到积极的作用。

房地产持有税是直接税,是要每一个有房产的人掏钱的。如果搞得好,有可能倒逼和真正推动中国的民主法治建设和中国社会的进步;如果搞砸了,就失去了一次重要的机会。我们期盼,真正以建立现代财政制度为目的,妥善解决上述问题,制定一个开征房地产税的可操作的有效方案,交纳税人自由讨论,最后由人大批准通过,一步一步不走样地实施。

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